5.18민주유공자 명단 공개는 불법이다.

현행 「5·18민주유공자예우 및 단체설립에 관한 법률」에는 5·18 민주유공자의 명단이나 공적사유를 공개해서는 안 된다고 명시적으로 규정한 조항은 없다. 개인정보보호법에도 5·18 민주유공자 명단을 특정하여 공개를 금지하는 규정은 없다.

국가보훈부가 명단을 공개하지 않는 직접적인 근거는 「공공기관의 정보공개에 관한 법률」이다. 국가보훈부는 유공자의 성명과 공적사유가 개인에 관한 사항으로서, 공개될 경우 사생활의 비밀 또는 자유를 침해할 우려가 있는 정보에 해당한다고 보아 정보공개청구에 응하지 않고 있다.

5·18 민주유공자의 명단을 공개할 수 없다는 주장의 핵심 근거는 사생활 보호다. 「공공기관의 정보공개에 관한 법률」 제9조 제1항 제6호는 개인에 관한 사항 가운데 공개될 경우 ‘사생활의 비밀 또는 자유를 침해할 우려가 있다고 인정되는 정보’를 비공개 대상으로 규정하고 있다.

그러나 개인에 관한 정보라는 이유만으로 그 사람과 관련된 모든 정보가 비공개되는 것은 아니다.

대법원 전원합의체는 2012년 이름·주민등록번호 등 ‘개인식별정보’뿐 아니라, 정보의 내용을 구체적으로 살펴 공개로 개인의 내밀한 내용의 비밀 등이 알려지고 그 결과 인격적·정신적 내면생활에 지장을 초래하거나 자유로운 사생활을 영위할 수 없게 될 위험성이 있는 정보도 비공개 대상에 포함된다고 판단했다(대법원 2012. 6. 18. 선고 2011두2361 전원합의체 판결).

따라서 특정인이 5·18 민주유공자라는 사실이 개인정보에 해당하는 것과 그것이 공개할 수 없는 사생활 정보에 해당하는 것은 같은 문제가 아니다. 유공자의 주소, 주민등록번호, 치료·장애 내용이나 보상 내역 등은 공개될 경우 사생활을 침해할 가능성이 크다.

그러나 국가가 법률에 따라 특정인을 5·18 민주유공자로 인정했다는 사실이나 그 인정의 근거가 된 공적까지 동일한 정도의 사생활 정보라고 볼 수 있는지는 별도로 판단해야 한다.

사생활 정보라도 공익을 위해 공개할 수 있다

정보공개법은 사생활 침해 우려가 있는 정보라고 하더라도 언제나 비공개하도록 규정하고 있지 않다. 제9조 제1항 제6호 단서는 ‘공개하는 것이 공익 또는 개인의 권리구제를 위하여 필요하다고 인정되는 정보’를 비공개 대상에서 제외한다.

대법원도 이에 해당하는지는 “비공개에 의하여 보호되는 개인의 사생활 보호 등의 이익과 공개에 의하여 보호되는 국민의 알권리의 보장과 국정에 대한 국민의 참여 및 국정운영의 투명성 확보 등의 공익을 비교·교량하여 구체적 사안에 따라 개별적으로 판단하여야 한다.”고 판시하고 있다(대법원 2003. 12. 12 선고 2003두8050 판결).

공개할 수 없는 정보만 제외하는 ‘부분공개’도 가능하다

사생활 정보가 포함되어 있다고 해서 관련 기록 전체를 비공개할 수 있는 것도 아니다.

정보공개법 제14조는 공개청구한 정보에 비공개 대상정보와 공개할 수 있는 정보가 함께 있고 두 부분을 분리할 수 있는 경우에는 ‘비공개 대상정보에 해당하는 부분을 제외하고 공개하여야 한다’고 규정하고 있다. 이른바 부분공개의 원칙이다.

따라서 5·18 민주유공자 관련 기록에 주민등록번호, 주소, 구체적인 치료·장애 내용 등 사생활 침해 우려가 큰 정보가 포함되어 있다면 해당 부분을 가리고 나머지 정보를 공개할 수 있는지를 검토해야 한다. 공개하기 어려운 개인정보가 포함되어 있다는 이유만으로 기록 전체가 당연히 비공개되는 것은 아니며, 공개 가능한 부분을 분리할 수 있는지를 별도로 검토해야 한다.

미국과 독일도 공개 가능한 정보는 분리해 공개한다

외국의 정보공개법도 개인정보가 포함되어 있다는 이유만으로 기록 전체를 비공개하는 것을 원칙으로 하지 않는다.

미국 정보자유법(FOIA)은 기록의 일부에 사생활 보호 등 비공개 사유가 인정되더라도, 공개할 수 있는 부분을 합리적으로 분리할 수 있다면 비공개 부분만 삭제하고 나머지를 공개하도록 하는 분리가능성(segregability) 원칙을 두고 있다.

부분 공개를 할 때에는 원칙적으로 삭제된 정보의 분량과 적용한 비공개 예외조항을 공개된 기록에 표시하고, 기술적으로 가능하다면 삭제가 이루어진 위치에도 이를 표시해야 한다.

따라서 개인정보가 일부 포함되어 있다는 이유만으로 기록 전체를 비공개하는 것이 아니라, 비공개 사유가 인정되는 정보만 가린 뒤 나머지 내용을 공개하는 방식이 우선적으로 검토되어야 한다.

독일 「정보자유법」(IFG)도 유사하다. 제5조는 개인정보라는 이유만으로 정보접근을 일률적으로 금지하지 않고, 원칙적으로 신청인의 정보공개 이익과 제3자의 개인정보 보호이익을 비교하도록 규정한다. 또한 제7조 제2항은 청구한 정보 가운데 일부에 대해서만 정보접근권이 인정되더라도 비밀보호가 필요한 정보를 노출하지 않고 나머지를 공개할 수 있다면 부분접근(Teilzugang)을 허용하도록 한다.

결국 한국 정보공개법의 부분공개, 미국 FOIA의 segregability, 독일 IFG의 Teilzugang은 구체적인 요건에는 차이가 있지만, 보호가 필요한 정보와 공개할 수 있는 정보를 구별하여 가능한 범위에서 공개한다는 공통된 원칙을 보여준다.

5·18 민주유공자 정보도 구분해서 판단해야 한다

이러한 법리를 5·18 민주유공자 정보에 적용하면 ‘개인정보인가’, ‘사생활 정보인가’, ‘공개할 수 있는가’는 각각 구별해서 판단해야 한다.

주민등록번호·주소·치료 및 장애 내용 등은 사생활 침해 우려가 큰 정보이므로 비공개할 수 있다. 그러나 성명, 유공자 인정 여부, 국가가 인정한 공적사유까지 동일한 이유로 일률적으로 비공개할 수 있는지는 공개의 공익과 사생활 보호이익을 비교형량하여 별도로 판단해야 한다.

특히 5·18 민주유공자는 국가가 법률에 따라 공식적으로 인정하고 예우하는 지위다. 따라서 관련 정보의 공개 여부를 판단할 때에는 개인의 사생활 보호뿐 아니라 유공자 선정의 투명성, 국가예우의 적정성, 국민의 알 권리와 정부 활동에 대한 감시라는 공익도 함께 고려해야 한다.

5·18 민주유공자 명단 공개에 반대하는 가장 강력한 논거 가운데 하나는 이미 법원의 판단이 끝났다는 것이다. 실제로 2019년 연합뉴스는 「알 권리 위해 5·18 유공자 명단 공개해야 한다?」는 팩트체크에서 “국가보훈처와 법원 판결에 따르면 유공자 명단을 공개하는 것은 사생활 침해에 해당하기 때문에 불가능하다”고 결론 내렸다.

실제로 법원은 5·18 민주유공자의 이름과 공적사유 등에 대한 정보공개청구 사건에서 국가보훈처의 비공개 처분이 적법하다고 판단했다(서울행정법원 2018. 12. 21 선고 2018구합69608 판결). 유공자의 성명과 공적사유가 개인에 관한 사항이고, 이를 일률적으로 공개할 경우 사생활의 비밀 또는 자유를 침해할 우려가 있다고 보았다. 이 판결은 2020년 대법원에서 확정됐다.

그러나 법원이 5·18 민주유공자 명단의 공개 자체를 금지한 것은 아니다. 이 사건은 국가보훈처의 정보공개거부처분을 취소해 달라는 행정소송으로, 법원이 판단한 것은 당시의 구체적인 정보공개청구에 대해 국가보훈처가 명단과 공적사유를 공개하지 않은 처분이 적법한지였다. 5·18 민주유공자에 관한 정보를 장래에도 어떠한 경우에도 공개해서는 안 된다고 판단한 것은 아니다.

실제로 이후 법원은 다른 결론을 내리기도 했다. 이해찬·설훈·민병두 등 정치인 3명의 5·18 민주유공자 공적조서에 대해서는 이들이 국회의원을 지낸 공인이고, 이들의 유공자 해당 여부가 사회적 관심 사항으로 공론화되어 있다는 점 등을 고려하여 공개가 공익에 기여한다고 판단했다(서울행정법원 2020. 7. 9 선고 2019구합83441 판결). 국가보훈처의 항소가 기각되고 상고도 심리불속행으로 기각되면서 공개 판결은 2021년 대법원에서 확정됐다.

두 판결은 서로 모순되는 것이 아니다. 정보공개법은 개인정보라는 이유만으로 공개 여부를 일률적으로 결정하지 않고, 사생활 보호의 필요성과 공개의 공익을 구체적인 사안에 따라 판단하도록 하고 있다. 일반 유공자에 대한 일률적인 정보공개청구에서는 사생활 보호의 이익을 더 크게 본 반면, 공인인 정치인의 공적조서에 대해서는 공개의 공익을 더 크게 인정한 것이다.

과거 비공개 판결이 있었다고 해서 5·18 민주유공자 정보에 대한 새로운 정보공개청구나 법적 다툼 자체가 금지되는 것은 아니다. 확정판결은 그 소송의 당사자와 소송물에 관하여 효력을 갖는 것이므로, 다른 사람이 공개 범위나 대상을 달리하여 정보공개를 청구하고, 거부처분을 받을 경우 다시 행정소송으로 다투는 것까지 막는 것은 아니다.

같은 청구인의 재청구도 언제나 금지되는 것은 아니다. 현행 정보공개법 제11조의2는 이미 공개 여부에 대한 결정을 받은 사람이 ‘정당한 사유 없이’ 같은 정보를 반복하여 청구하는 경우 종결 처리할 수 있도록 하고 있다. 따라서 청구 범위를 달리하거나 공개 필요성에 새로운 사정이 있는 경우에는 다시 공개를 청구할 여지가 있다.

특히 과거 청구와 달리 주민등록번호, 주소, 연락처, 구체적인 치료·장애 내용 등 사생활 침해 우려가 큰 정보를 제외하고 성명과 공개 가능한 공적사유만을 청구하는 방식도 가능하다. 이 경우에는 비공개 정보와 공개 가능한 정보를 분리할 수 있으면 비공개 부분을 제외하고 공개하도록 한 정보공개법 제14조의 부분공개 원칙이 다시 쟁점이 될 수 있다.

따라서 “법원이 5·18 민주유공자 명단을 공개하지 말라고 판결했다”는 설명은 판결의 의미를 지나치게 확대한다. 법원은 특정 정보공개청구에서 국가보훈처의 비공개 처분을 적법하다고 판단했지만, 다른 사건에서는 공개의 공익이 더 크다는 이유로 5·18 민주유공자의 공적조서를 공개하도록 했고 그 판결 역시 대법원에서 확정됐다.

국가가 인정하고 예우하는 사람의 성명과 공적이 모두 비공개되는 것은 아니다. 「공공기관의 정보공개에 관한 법률」은 국민의 알권리를 보장하고 국정에 대한 국민의 참여와 국정운영의 투명성을 확보하는 것을 목적으로 하며(제1조), 공공기관이 보유·관리하는 정보는 법률이 정하는 바에 따라 적극적으로 공개하도록 하고 있다(제3조).

독립유공자의 경우 국가보훈부는 성명뿐 아니라 공적조서와 공훈록을 토대로 한 공적정보를 국민에게 공개하고 있다.

독립유공자 명단은 공공데이터로도 제공된다. 성명뿐 아니라 생년월일, 사망연월일, 성별, 본적, 운동계열, 포상연도, 훈격, 훈장 전수 여부 등을 확인할 수 있다. 국가보훈부는 독립유공자의 공적조서와 이를 토대로 작성한 공훈록도 공개하고 있다.

정부포상도 공개를 원칙으로 한다. 「상훈법」 제8조의2는 서훈이 확정되거나 취소되면 그 대상자와 사유를 60일 이내에 관보에 게재하도록 규정하고 있다. 다만 정보공개법 제9조 제1항의 비공개 대상정보에 해당하는 경우에는 공개하지 않을 수 있다.

포상이 결정되기 전에도 공개 절차가 있다. 정부는 정부포상의 투명성을 높이기 위해 후보자의 소속, 성명, 공적요지 등을 일정 기간 공개하고 국민의 의견을 수렴하는 ‘정부포상 공개검증’을 운영하고 있다. 또한 상훈기록은 공개를 원칙으로 하되 정보공개법이나 개별 법령에 따라 공개하기 어려운 기록만 예외적으로 공개하지 않는다.

이러한 제도는 개인의 성명이나 공적에 관한 정보라는 이유만으로 공개가 당연히 금지되는 것은 아니라는 점을 보여준다. 국가가 개인의 공적을 공식적으로 인정하는 제도에서는 사생활 보호뿐 아니라 선정의 투명성과 공적에 대한 국민의 검증도 고려하고 있다.

다른 유공자와 정부포상 제도에서 성명과 공적을 공개하면서 보호가 필요한 개인정보만 예외적으로 비공개하는 제도를 운영하고 있다는 점은, 5·18 민주유공자의 경우에도 사생활 침해 우려가 있는 정보를 제외하고 어느 범위까지 공개할 수 있는지를 별도로 검토할 필요가 있음을 보여준다.

이종걸 전 국회의원은 5·18 민주유공자 명단 공개 요구가 단순한 정보공개 문제가 아니라 5·18 민주화운동과 유공자의 정당성을 공격하는 정치적 수단으로 이용될 수 있다고 비판했다.

그는 국가에 공헌한 사람이라면 명단을 공개해야 하고 공개하지 않는다면 문제가 있다는 식의 주장은 잘못된 이분법이라고 주장했다. 5·18 민주유공자 명단에는 개인정보가 포함되어 있으며, 공개될 경우 유공자들이 정치적 공격이나 지역적 편견의 대상이 될 수 있다는 것이다. 특히 당시의 정치·사회적 상황에서 명단이 공개되면 ‘블랙리스트’나 증오와 공격의 자료로 이용될 가능성도 있다고 우려했다.

또한 명단에 일부 오류가 있을 가능성과 5·18 민주유공자 제도 전체의 정당성은 구별해야 한다고 주장했다. 일부 부적격자가 존재할 가능성이 있다면 이를 확인하고 바로잡을 수는 있지만, 그것을 이유로 5·18 민주유공자 전체를 의심하거나 5·18민주화운동의 정당성을 부정해서는 안 된다는 것이다.

이 전 의원은 특히 당시 김진태 의원의 명단 공개 요구가 ‘가짜 유공자’를 검증하려는 데 그치지 않고, 5·18 북한군 개입설 등 5·18의 성격을 둘러싼 정치적 주장과 연결되어 있다고 보았다. 따라서 명단 공개 요구의 목적과 공개 이후 정보가 어떻게 이용될 것인지도 함께 고려해야 한다고 주장했다.

이종걸, 페이스북, 2019.02.15.

명단이 공개되지 않으면서 무자격자가 유공자로 선정됐거나 유공자와 가족이 과도한 특혜를 받고 있다는 각종 의혹이 확산되고 있다는 점도 공개의 필요성으로 제시됐다. 이러한 의혹이 사실이 아니라면 명단과 선정 과정을 공개해 유공자들이 정당한 심사를 거쳐 인정됐음을 확인하는 것이 오히려 유공자의 명예를 보호하는 방법이라는 주장이다.

또한 5·18 민주유공자에 대한 각종 예우와 지원에는 국민의 세금이 투입된다. 따라서 국가가 누구를 어떠한 근거로 유공자로 인정하고 지원하는지는 납세자인 국민이 확인할 수 있어야 하며, 사생활 보호만을 이유로 국민의 알 권리를 제한해서는 안 된다고 본다.

결국 명단 비공개가 유공자를 보호하기보다 의혹과 불신을 지속시키고 있으므로, 유공자 명단과 선정의 적정성을 공개적으로 검증하는 것이 논란을 해소하고 5·18 민주유공자의 명예를 지키는 길이라는 입장이다.

매일신문 사설, 2019.02.18.